Myslivost je v českém právu zvláštní oblastí, která se pohybuje na pomezí zájmové činnosti, ochrany přírody a regulovaného hospodaření se zvěří. Právě proto je zákonná úprava výkonu práva myslivosti poměrně přísná a podrobná.
Jedním z citlivých míst zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, dále jen „ZoM“ je ust. § 32 odst. 5, které zakazuje jednak rozdělení honitby na části a přenechání provozování myslivosti jiným osobám, a jednak přenechání lovu za úplatu jinak než formou poplatkového lovu s doprovodem.
V praxi se ovšem rozšířil institut takzvaných „hostujících členů“ nebo „povolenkářů“, kteří nejsou řádnými členy uživatele honitby, ale za úplatu získávají dlouhodobé (často celoroční) povolenky k lovu a loví zcela samostatně, zpravidla bez skutečného doprovodu.
Cílem tohoto článku je přiblížit právní souvislosti tohoto stavu, vysvětlit, v čem je současná praxe problematická, a zhodnotit možnou navrhovanou úpravu, která by z ust. § 32 odst. 5 ZoM vypustila slovní spojení „s doprovodem“. Text je psán tak, aby byl srozumitelný i pro myslivce bez právnického vzdělání, ale současně obsahoval relevantní judikaturu zejména Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu.
Právní rámec: právo myslivosti, honitba a poplatkový lov
Zákon o myslivosti chápe myslivost jako soubor činností ve vztahu k volně žijící zvěři, včetně spolkové činnosti a udržování tradic, ale především jako regulovanou činnost zaměřenou na ochranu a rozvoj přírody.
Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 34/03 uvedl následující,
„V podmínkách České republiky jsou myslivost a právo myslivosti společenskými aktivitami aprobovanými státem k ochraně a rozvoji jedné ze složek životního prostředí – zvěře.
Zákon o myslivosti nepředstavuje úpravu myslivosti jako zájmové aktivity, ale ve svém základu jako cílevědomé a regulované činnosti k ochraně a rozvoji přírody.
Realizace myslivosti a práva myslivosti je v obecné rovině legitimním omezením vlastnického práva a jejich prostřednictvím naplňuje stát svou ústavní povinnost zakotvenou v čl. 7 Ústavy.“
Z výše uvedeného plyne, že
Ústavní soud výslovně zdůraznil, že právo myslivosti je státem aprobovanou činností a že slouží k ochraně složky životního prostředí, kterou je zvěř. Omezení vlastníků honebních pozemků ve prospěch výkonu myslivosti jsou podle něj legitimní a ústavně konformní.
Honitba je prostor, kde se právo myslivosti vykonává.
Držitelem honitby je ten, komu ji uznal orgán státní správy myslivosti.
Uživatelem honitby je buď sám držitel, nebo ten, komu byla honitba pronajata.
Klíčové je, že výkon myslivosti je vázán právě na uživatele honitby. Zákon záměrně nedovoluje, aby se výkon myslivosti „rozparceloval“ a fakticky přenechal jiným subjektům, které by v honitbě hospodařily na vlastní pěst.
Poplatkový lov je v zákoně chápán jako výjimka z obecného zákazu přenechání lovu za úplatu. Zjednodušeně řečeno: jinak, než formou poplatkového lovu nesmí uživatel honitby přenechat lov jiným osobám za úplatu.
Současné znění ust. § 32 odst. 5 ZoM přitom požaduje, aby poplatkový lov probíhal „s doprovodem“. Ustanovení sleduje dvojí cíl, tj. jednak bránit tomu, aby se honitba rozdrobila mezi „podnájemce“ lovu, jednak zajistit, že při komerčním lovu bude zachována bezpečnost, zásady chovu a plán lovu, protože doprovod má mít kontrolní a odbornou funkci.
Praktická praxe hostujících členů a „povolenkářů“
V mnoha honitbách se vytvořila praxe, která právně stojí na hraně či za hranou zákona. Uživatel honitby přijímá tzv. hostující členy nebo „povolenkáře“. Ti nebývají řádnými členy mysliveckého spolku, nicméně za sjednanou úplatu dostanou celoroční povolenku k lovu v honitbě, často bez omezení počtu kusů běžné zvěře nebo alespoň s poměrně širokým rozsahem. Lovci pak loví samostatně, typicky bez reálného doprovodu.
Formálně často vystupují jako „členové“ či „hostující členové“ spolku, případně se jejich platby popisují jako členské příspěvky či úhrada nákladů, aby nevypadalo, že se jedná o přímo zaplacené právo lovu. Fakticky se však jedná o situaci, kdy se určitým osobám přenechává možnost lovit v honitbě za úplatu po delší dobu a bez přímého dohledu uživatele honitby.
Tato praxe se zrodila z přirozené potřeby mysliveckých spolků získat finance na hospodaření a současně dát příležitost lovit lidem, kteří nejsou kmenovými členy, ale jsou ochotni přispět do rozpočtu. Z hlediska logiky mysliveckého hospodaření je pochopitelná.
Z hlediska práva je ale problematická, protože:
– lov probíhá za úplatu,
– nejedná se o jednorázový či úzce vymezený poplatkový lov, ale o dlouhodobou možnost lovit,
– lovci loví samostatně, bez doprovodu, a tedy bez bezprostředního dohledu uživatele honitby.
To vše naráží na obě části ust. § 32 odst. 5 ZoM, jak na zákaz přenechání výkonu myslivosti v částech honitby, tak na omezenou možnost lovu za úplatu pouze formou poplatkového lovu s doprovodem.
Právní problém současného znění § 32 odst. 5 ZoM
Současná úprava v ust. § 32 odst. 5 ZoM stanoví dvě pravidla v jedné větě, a to zákaz rozdělení honitby a přenechání provozování myslivosti v částech honitby jiným osobám a zákaz přenechání lovu za úplatu mimo poplatkový lov s doprovodem.
První část míří proti skrytému „podnájmu“ honitby. Zákonodárce nechtěl, aby si uživatel honitby nasmlouval další subjekty, které by na vymezených částech honitby hospodařily takřka jako samostatný uživatel.
Druhá část se vztahuje na přenechání samotného lovu za úplatu. Výjimkou je poplatkový lov, a to ještě s podmínkou doprovodu. Podstatné je, že poplatkový lov je svou povahou krátkodobý, konkrétní a omezený, typicky se jedná o lov konkrétního kusu nebo určitého počtu kusů v určitém období, často pro hosta, který přijede na několik dnů. Celoroční „povolenka na všechno“ už se tomuto pojetí velmi vzdaluje.
Judikatura Ústavního soudu zdůrazňuje, že zákon o myslivosti jako celek má chránit veřejný zájem na ochraně zvěře a přírody a že právo myslivosti je v jistém smyslu nadstavbou nad vlastnickým právem. Ústavní soud opakovaně potvrdil, že zákon může a má obsahovat poměrně přísná omezení, pokud jsou racionálně spojena s cílem ochrany zvěře a krajiny.
Judikatura Nejvyššího správního soudu (např. rozsudky č. j. 2 As 259/2020-22, 7 As 86/2016-29 či 4 As 211/2021-62) ukazuje, že ustanovení zákona o myslivosti, ať už se jedná o neurčité pojmy nebo sankce, jsou vykládána spíše restriktivně a v těsném souladu s jejich textem a účelem, nikoliv extenzivně ve prospěch jedné strany. To podporuje závěr, že nelze jen tak „volně“ rozšířit výjimku, kterou je poplatkový lov, a udělat z ní obecný model komerčního pronajímání lovu.
Z pohledu práva je tedy stávající praxe „povolenkářů“ problematická dvojím způsobem. Jednak se nebezpečně blíží zakázanému přenechání výkonu myslivosti, jednak je lov za úplatu provozován bez zákonem požadovaného doprovodu, a tedy v rozporu s doslovným zněním ust. § 32 odst. 5 ZoM.
Možná navrhovaná změna: vypuštění slov „s doprovodem“
Možná navrhovaná změna spočívá v tom, že by se z věty
„… pokud se nejedná o poplatkový lov s doprovodem“ vypustila slova
„s doprovodem“. Výsledkem by bylo, že zákon by připouštěl lov za úplatu, pokud se jedná o poplatkový lov, bez povinného doprovodu. To by významně přiblížilo právní úpravu skutečné praxi, kdy je doprovod často jen „na papíře“, nebo není vůbec.
Je třeba si ale přesně uvědomit, co tato změna řeší a co neřeší.
Zaprvé, odstranila by formální rozpor u klasických poplatkových lovů, kdy zkušený host přijede na víkend, má povolenku na konkrétní kus nebo počet kusů a loví sám. Dnes by měl mít doprovod, ale v praxi tomu nezřídka tak není. Po změně by tato praxe byla v souladu se zákonem.
Zadruhé, neřeší sama o sobě situaci, kdy je „povolenkář“ v honitbě de facto trvale přítomný a loví celý rok podle své vůle. U takového modelu je klíčová otázka, zda se vůbec jedná o „poplatkový lov“, nebo už o skryté přenechání výkonu myslivosti. Je-li lov za úplatu dlouhodobý, široce vymezený a bez reálné kontroly ze strany uživatele honitby, je velmi obtížné jej podřadit pod pojem poplatkového lovu v úzkém smyslu a spíše půjde o nepřípustné obcházení zákona.
Zatřetí, vypuštění povinného doprovodu oslabuje kontrolní a bezpečnostní prvek. Doprovod nemá být pouze „vodicí osoba“ pro hosta, který nezná honitbu. Jeho role je také kontrolní, neboť má dohlížet na to, aby byl lov prováděn v souladu s plánem lovu, aby nedocházelo k lovu perspektivních chovných kusů a aby bylo dodrženo vše, co plyne z ust. § 11 a dalších ustanovení ZoM o povinnostech uživatelů honiteb.
Z judikatury Nejvyššího správního soudu o myslivosti obecně plyne, že stát klade důraz na prevenční charakter regulace, tedy na to, aby pravidla předcházela problémům, nikoliv aby se jen „
ex post“ sankcionovalo. To se ukazuje například v rozsudku č. j. 5 As 412/2020, který se zabýval plošným zákazem vstupu do honitby a střetem mezi mysliveckými zájmy a právem veřejnosti na průchod krajinou. Soud zdůraznil, že opatření v myslivosti musí být přiměřená a systémová. Zrušení povinného doprovodu by v tomto světle mohlo být vnímáno jako oslabení preventivního rámce.
Právní argumenty pro a proti vypuštění doprovodu
Ve prospěch navrhované změny lze uvést několik argumentů.
Zaprvé je to sladění textu zákona s faktickou praxí. Řada uživatelů honiteb poplatkové lovy běžně provozuje bez skutečného doprovodu, protože host je zkušený myslivec s vlastním loveckým lístkem a nevyžaduje „vodění za ruku“. Formální trvání na doprovodu tak vede k tomu, že v dokumentech je doprovod uveden, ale ve skutečnosti neproběhne, což právní úpravu „zesměšňuje“ a podporuje obecnou „imunitu“ vůči dodržování pravidel.
Zadruhé by změna přinesla větší smluvní svobodu. Uživatel honitby a lovec by mohli smluvně ujednat, zda doprovod chtějí či nikoliv. Uživatel by samozřejmě nadále nesl odpovědnost za dodržení plánu lovu a za způsobenou škodu podle ust. § 52 a násl. ZoM, takže by mohl doprovod požadovat tam, kde by to považoval za potřebné (např. u nerezidentů, začínajících lovců, u trofejové zvěře).
Zatřetí by odpadla potřeba „papírového“ plnění povinnosti doprovodu. Namísto toho by se kontrolní a sankční praxe mohla zaměřit na podstatné věci, tj. zda lov probíhá v povolené době, v povoleném rozsahu, v souladu s plánem lovu, se správnou zbraní, zda je řádně vedena evidence ulovené zvěře podle ust. § 36–38 a § 49 a násl. ZoM.
Proti změně však hovoří to, že doprovod je jedním z mála mechanismů, jak stát fakticky zajišťuje kontrolu nad tím, co se v honitbě při poplatkovém lovu děje. V situaci, kdy poplatkový lov často přitahuje ekonomický zájem, resp. snaha maximalizovat příjem za lov, je přítomnost člena uživatele honitby nebo jiné pověřené osoby důležitým pojistným ventilem. Bez doprovodu hrozí, že lovec z neznalosti nebo záměrně uloví jiný kus než ten, který odpovídá plánu chovu a lovu, nebo že bude lovit v místech a způsoby, jež ohrozí bezpečnost nebo způsobí škodu na sousedních pozemcích.
Judikatura k honebním společenstvům a užívání honiteb opakovaně připomíná, že rozhodování o honitbě a výkonu myslivosti je primárně v rukou držitele a uživatele honitby a že zákon o myslivosti je v této oblasti převážně veřejnoprávní a kogentní, tedy nelze jej „přehlasovat“ interními předpisy nebo smluvními ujednáními.
Pokud by se povinný doprovod zcela vypustil, je namístě obava, že by ekonomický tlak vedl v některých honitbách k faktickému „prodeji lovu“ bez účinného dohledu, čímž by se oslabila ochranná funkce zákona.
Judikatura a její význam pro výklad a případnou změnu
Ačkoli neexistuje známý rozsudek, který by přímo řešil ust. § 32 odst. 5 ZoM a otázku „povolenkářů“, judikatura poskytuje několik důležitých východisek.
Nález Pl. ÚS 34/03 jasně popisuje myslivost jako činnost, která je především nástrojem ochrany přírody, nikoli volnou zájmovou či podnikatelskou aktivitou. To znamená, že jakékoli komerční modely (včetně poskytování lovu za úplatu) musí být podřízeny tomuto primárnímu cíli. Skrytá individualizace výkonu myslivosti skrze „povolenkáře“ tak jde proti tomuto konceptu.
Nejvyšší správní soud v rozsudku 6 As 226/2014 se zabýval výkonem funkce myslivecké stráže a zdůraznil, že při rozhodování o zrušení ustanovení myslivecké stráže musí orgán státní správy zkoumat, zda došlo k porušení zákona o myslivosti, a to i tehdy, když návrh podal uživatel honitby. Je to příklad toho, jak soudy trvají na zákonné regulaci a nenechávají plnou volnost dohodám uvnitř myslivecké komunity.
Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ve věci uznání honitby (např. srov. rozsudek NSS ze dne 6. 8. 2015, č. j. 10 As 43/2015–49, citovaný v článku V. Holého,
Provázanost uznání nové honitby s rozhodnutími o změnách sousedních honiteb, Myslivost 1/2022, s. 24.) ukazují, že soudy požadují respektování formálních i hmotných podmínek zákona o myslivosti a že není prostor pro „volnější“ přístup, pokud se jedná o tvorbu a změny honiteb.
Z toho lze dovodit, že by se soudy pravděpodobně přísně stavěly i k případným pokusům obcházet ust. § 32 odst. 5 ZoM tím, že se dlouhodobý pronájem lovu bude formálně maskovat jako poplatkový lov.
Konečně, judikatura ukazující střet mezi myslivostí a jinými veřejnými zájmy (např. rozsudek NSS 5 As 412/2020 o plošném zákazu vstupu do honitby) připomíná, že myslivost není nadřazena jiným právům a že opatření přijatá v jejím zájmu musejí být přiměřená a odůvodněná. To je důležité i při úvahách o legislativních změnách, neboť nelze jen „uvolnit ruce“ komerčnímu lovu, aniž by byl zachován dostatečný rámec kontroly.
Možné směry dalšího legislativního vývoje
Navrhované prosté vypuštění slov
„s doprovodem“ z ust. § 32 odst. 5 ZoM je relativně jednoduchým zásahem, který by vyřešil část dnešního nesouladu mezi praxí a textem zákona. Přesto by patrně bylo vhodné promyslet změnu komplexněji.
Jednou možností je současně s vypuštěním doprovodu legislativně upřesnit, co se rozumí poplatkovým lovem. Zákon by mohl výslovně uvést, že poplatkový lov musí být časově, místně a druhově omezen, a že nesmí vést k faktickému přenechání výkonu myslivosti. Například by bylo možno stanovit, že poplatkový lov je lov za úplatu, který se koná na základě individuální povolenky, pro konkrétního lovce, v omezeném počtu lovů či kusů ročně.
Další možností je, aby zákon zavedl zvláštní institut „hostujícího člena“ nebo „držitele dlouhodobé povolenky“, v němž by jasně vymezil, co takový lovec smí a nesmí, jaké má povinnosti, jaké má uživatel honitby možnosti kontroly a jak je takový vztah odlišný od zakázaného přenechání výkonu práva myslivosti. To by současnou faktickou praxi vyvedlo „na světlo“ a umožnilo ji regulovat, místo aby se tvářila jako něco jiného.
Smysluplným kompromisem by také mohlo být ponechání doprovodu jako pravidla s možností zákonných výjimek například u lovců s určitou praxí, u nekomerčních forem hostování nebo u určitých druhů lovu. Takový model by kombinoval ochrannou roli doprovodu s určitou flexibilitou a snížil by tlak na „papírové“ doprovody.
V každém případě je vhodné při úvahách o změně respektovat základní východiska, která nastavil Ústavní soud. Myslivost není především byznys, ale nástroj ochrany přírody. Vlastník honitby ani uživatel nemají neomezenou volnost v tom, komu a jak „prodají lov“.
Závěr
Praxe hostujících členů a „povolenkářů“, kteří za úplatu získávají dlouhodobou povolenku k lovu a loví samostatně, je v českých honitbách rozšířená a mnohde považovaná za samozřejmou součást financování mysliveckého hospodaření.
Současně však naráží na jasné znění ust. § 32 odst. 5 ZoM, které zakazuje přenechání výkonu myslivosti v částech honitby a připouští lov za úplatu jen formou poplatkového lovu s doprovodem.
Navrhovaná změna spočívající ve vypuštění slov „s doprovodem“ by bezpochyby přiblížila zákon realitě a odstranila by formální rozpor u řady běžných poplatkových lovů, které se dnes odehrávají bez skutečného doprovodu. Zároveň by ale oslabila jeden z kontrolních nástrojů, jímž zákon zajišťuje, aby komerční lov probíhal v souladu s plánem lovu, ochranou zvěře a bezpečností.
Judikatura Ústavního soudu a nejvyšších soudů potvrzuje, že myslivost je regulovanou činností s výrazným veřejnoprávním prvkem a že zákon o myslivosti má nejen chránit zájmy lovců, ale především zájem na ochraně přírody a na systémovém hospodaření se zvěří.
Jakékoliv uvolnění pravidel pro přenechání lovu za úplatu je proto třeba posuzovat velmi opatrně a vždy ve světle toho, aby nedocházelo k obcházení zákazu přenechání výkonu práva myslivosti a k faktickému „pronajímání honitby po kouskách“ různým zájemcům.
Rozumná legislativní úprava by měla spojit dva cíle, a to na jedné straně srozumitelně a férově popsat praxi poplatkového lovu, včetně možnosti lovu bez doprovodu tam, kde to dává smysl. Na druhé straně zachovat účinné záruky toho, že uživatel honitby skutečně nese odpovědnost za hospodaření se zvěří a že výkon práva myslivosti zůstane především nástrojem ochrany přírody, nikoli pouhým předmětem obchodu.
JUDr. Ing. et Ing. Roman ONDRÝSEK, MBA, Ph.D.
člen myslivecké rady ČMMJ za Olomoucký kraj
autor působí jako lektor a zkušební komisař ČMMJ
člen právní komise ČMMJ
člen pracovní skupiny ČMMJ k tvorbě zákona o myslivosti
působí na katedře teorie práva Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně
člen organizace British Columbia Wildlife Federation (BCWF), Kanada
člen Slovenského poľovníckého zväzu, Slovensko
advokát – Specialis s.r.o., advokátní kancelář, www.specialis.cz, myslivost@specialis.cz